« La peine juridique […] ne peut jamais être considérée simplement comme un moyen de réaliser un autre bien, soit pour le criminel lui-même, soit pour la société civile, mais doit uniquement lui être infligée, pour la seule raison qu’il a commis un crime… » (Kant, Doctrine du droit, Vrin 1971 p : 214).
Le décors est planté. La présente loi est toute théâtrale. Parmi les premiers rôles de cette pièce à succès : les sénateurs, voix de la France des pays, des villages ; les parlementaires plus généralement ; la pièce, une tragédie avec ses incompréhensions, ce côté implacable qui pousse à hurler à dénoncer l’injustice alors que c’est justement la justice qui rend son verdict ; les spectateurs, les citoyens, les chefs d’entreprises, les autres…
Évolution historique :
La présente loi appelle avant toute chose une présentation historique et en premier lieu, un bref rappel du régime de garantie des fonctionnaires.
L’article 13 de la loi du 16 et 24 août 1790 dispose que « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelques manières que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ». Les maires bénéficiaient alors de cette garantie des fonctionnaires en tant qu’agent de l’État. la poursuite des fonctionnaires pour les faits relatifs à leur fonction supposait que le Conseil d’état donna son autorisation. Or le Conseil subordonnait cette autorisation à la réalisation personnelle d’un fait répréhensible.
Le système perdura jusqu’à 1870 (D 19 septembre 1870) où l’on autorisa la libre poursuite des agents publics. La Cour de cassation continua cependant à exiger une faute personnelle de l’agent pour le poursuivre, faute qui se distingue de la faute de service comme le souligne lumineusement le Commissaire du gouvernement Lafferière dans de célèbres conclusions (TC 5 mai 1877 – Laumonière-Carriol) : « Si l’acte dommageable est impersonnel, s’il révèle un administrateur plus ou moins sujet à l’erreur et non l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences, l’acte reste administratif. Si, au contraire, la personnalité de l’agent se révèle par des fautes de droit commun, par un dol, alors la faute est imputable au fonctionnaire, non à la fonction. La responsabilité civile ne s’ajoute à la responsabilité administrative que si l’irrégularité commise par le fonctionnaire constitue en même temps une faute lourde excédant les risques ordinaires de la fonction ou si elle révèle une intention mauvaise ».
La notion de faute de service a cependant évolué par un arrêt Thépaz du 14 janvier 1935. avant 1935, la faute civile et pénale de l’agent public était la même, une faute caractérisée, proche du dol. La conséquence était que dès lors que la responsabilité de l’agent était retenue sur le plan pénal, il engageait sa responsabilité civile. L’arrêt Thépaz revient sur cette solution en distinguant nettement la responsabilité pénale de la responsabilité civile. Ainsi, la faute pénale d’un agent n’était plus nécessairement une faute personnelle, mais pouvait être une faute du service. Et la Cour de cassation quelques années plus tard de reprendre la solution (Civ. 3 avril 1942 - Leroutier) en affirmant que la « faute délictuelle n’est pas en elle-même, dans tous les cas, détachable de la fonction et qu’il appartient aux juges du fond de préciser en quoi la faute génératrice du dommage ne peut être qualifiée de fait de service ».
Sur le plan pénal, une loi du 18 juillet 1974 avait apporté quelques garanties pour les maires, dispositions cependant abrogées par une loi du 4 janvier 1993 (n°93-2).
Une autre possibilité était offerte par la possibilité nouvelle de poursuivre les personnes morales pour des infractions pénales depuis le nouveau code pénal. Cependant, comme le souligne Mme Viney dans son audition par la Commission des lois, la rédaction actuelle de l’article L 121-2 du Code pénal interdit la poursuite de l’état, ce qui est une première limite et limite celles des collectivités territoriales aux seules activités pouvant faire l’objet d’une délégation de service public. La responsabilité des personnes morales ne permet donc pas, en l’état du droit actuel, de réduire le risque pénal encouru par les élus.
Risque pénal des élus :
L’évolution du Code pénal était d’ailleurs particulièrement délicate pour les élus. Il existe ainsi nombre de délits non intentionnels : homicides involontaires (221-6 NCP), blessures involontaires (222-19 NCP), divulgation d’informations nominatives et traitement informatique (226-16 et 22 NCP), pollution de rivières (L 232-2 Code rural)…
Le texte central est cependant l’article 121-3 du Code pénal. Succinctement, il présente un principe et une exception (quoique cette présentation claire soit en partie contestable sur le plan des délits : à ce propos, M.-L. Rassat, in Droit pénal 1996, Chr. 28). Le principe est simple : « il n’y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre ». il est fait exception à cette règle, lorsque la loi le prévoit, pour les imprudences ou négligences. C’est justement ce texte qui est au centre de la présente réforme et que nous étudierons plus avant.
Le remodelage de cet article L 121-3 du Code pénal est complété par deux autres types de mesures :
- la distinction entre faute pénale et faute civile ;
- le soutien des collectivités territoriales aux élus poursuivis pour des faits commis lors de leurs fonctions.
La loi 96-393 du 13 mai 1996 avait introduit une phrase supplémentaire à l’alinéa 3 de l’article 121-3 du Code pénal. Le texte se présentait de la manière suivante (en souligné la partie ajoutée par la loi de 1996) :
« Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou les règlements sauf si l'auteur des faits a accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait ».
on avait dit de ce texte que sous sa généralité, il ne visait en fait que les élus, et surtout que le législateur érigeait ainsi non plus une amnistie, mais un « auto-fait justificatif » (lire M.-L.. Rassat, préc.). il est vrai que la rédaction pouvait faire sourire puisque la loi certes prévoyait l’existence d’une infraction non-intentionnelle consistant en un manquement à une obligation de prudence ou assimilé ; mais que la réalisation des diligences normales privait ces faits de leur caractère répréhensible.
Au-delà de la rédaction assez maladroite, la raison de cette intervention législative se trouvait dans la jurisprudence de la Cour de cassation. La Haute juridiction retient en effet que l’homme normalement prudent et avisé soit considéré in abstracto c’est à dire sans considération pour le prévenu « avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences ». ce modèle abstrait comme étalon n’est cependant pas une abstraction totale puisque l’on considérera notamment son origine sociale et professionnelle, ce qui conduit à un modèle abstrait mais particulier. Comme le souligne le professeur J.-H. Robert, il existe des « modèles abstraits pour les ingénieurs, les médecins, les automobilistes, les ménagères… ». La loi de 1996 visait donc à rendre plus charnel cet homme d’esprit conçu par la jurisprudence. Tel est le sens désormais éclairé de la mention de la nature de la mission, des fonctions, des compétences du prévenu ou des pouvoirs et moyens dont il disposait. Reste que la jurisprudence n’a pas saisi le texte dans le sens souhaité par le législateur, plus particulièrement les sénateurs. Ainsi, fut censuré l’arrêt ayant relaxé un chef d’entreprise poursuivi pour blessures involontaires sans avoir recherché si « en tant qu’employeur pourvu de la compétence, de l’autorité et des moyens nécessaires à sa mission, il avait accompli les diligences normales lui incombant au sens de l’article 121-3 » issu de sa rédaction de 1996 (Crim 19 novembre 1996 – Bull. crim., n°413 ; Dt pén. 1997 comm. 33, note Véron ; RSC 1997.1997.835, note Mayaud). On notera d’ailleurs que la Cour de cassation, loin de considérer que le texte avait introduit un élément nouveau dans ce texte a jugé que l’article 121-6 modifié en 1996 n’était ni plus dur ni plus doux que sa précédente rédaction (Crim 2 avril 1997 - Bull. crim., n°132 ; Dt pén. 1997, comm. 124 ; RSC 1997.837).
Par la présente loi, le législateur a souhaité une nouvelle fois renverser cette jurisprudence. L’exposé des motifs est limpide : « Les tribunaux interprètent de manière extrêmement large les notions d’imprudence et de négligence. Une telle interprétation est particulièrement lourde d’effets pour les élus locaux… ».
Le texte nouveau se présente donc comme suit (en souligné les éléments nouveaux de la rédaction de l’alinéa 3 qui est remplacé par deux alinéas) :
« Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute, d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement (auparavant au pluriel), s’il est établi que l’auteur des faits n’a pas accompli (auparavant tournure positive de la phrase : l’auteur des faits a accompli) les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait.
Toutefois, dans le cas prévu par l’alinéa qui précède, les personnes physiques qui n’ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé la situation qui en est à l’origine ou n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter, ne sont responsables pénalement que s’il est établi qu’elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute d’une exceptionnelle gravité exposant autrui à un danger qu’elles ne pouvaient ignorer ».
Le premier alinéa n’a pas modifié démesurément la rédaction initiale. Il est ainsi supprimé une curiosité de la loi antérieure qui visait les règlements, ce qui avait conduit une partie de la doctrine à s’interroger sur la portée de ce texte. Le singulier assure une interprétation dont nul n’a jamais douté réellement : ce sont les règlements pris par le gouvernement qui seuls constitue les normes de références. À la liste des imprudence, négligence, manquement à une obligation de prudence ou de sécurité vient également s’ajouter la faute. Cette innovation est le fait de l’assemblée nationale en première lecture. On est à même de s’interroger sur la portée de la faute dans cet ensemble. Le rapport de Monsieur Fauchon annexé à la séance du 7 juin 2000 ne permet de connaître la volonté des députés. La faute a pour origine latine le verbe fallere qui signifie se tromper ou de manière plus irréfléchi tromper. Elle est le fondement primitif de la sanction pénale (punitur quia peccatum est ; on est puni parce qu’on a fait une faute, littéralement). Dans ce texte, l’ajout de la faute ne présente aucun intérêt particulier, cette faute devant prendre les caractères précis d’imprudence, de négligence…
L’intérêt de la réforme tient donc à son deuxième alinéa. Il pose une distinction qui repose essentiellement sur la notion de causalité.
La causalité est une notion trouble du droit, Mme Viney la qualifiant de « fuyante » lors de son audition par la Commission. On pourrait dire autrement que « c’est par une certaine casuistique emprunte de circonstances d’espèce qu’apparaît la cause juridique ».
En matière civile, l’article 1151 du Code civil dispose « Dans le cas même où l'inexécution de la convention résulte du dol du débiteur, les dommages et intérêts ne doivent comprendre à l'égard de la perte éprouvée par le créancier et du gain dont il a été privé que ce qui est une suite immédiate et directe de l'inexécution de la convention ». La jurisprudence a étendu cette disposition à la responsabilité délictuelle.
La doctrine a proposé un certain nombre de théorie que l’on peur réduire à deux essentielles :
- celle de l’équivalence des conditions (de Von Buri) qui postule que tout fait en l’absence duquel un dommage ne se serait pas produit a la même valeur causale ;
- celle de la causalité adéquate (de Von Kries) retenant pour cause directe les faits qui virtuellement rendaient le dommage probable d’après le cours habituel des choses.
La Cour de cassation, quant à elle, en matière d’homicide involontaire, n’exige pas que la faute ait été la cause exclusive, directe ou immédiate de l’accident (récemment : Crim 18 octobre 1995 – Bull. crim, n°314). En revanche, le lien de causalité doit être certain, ce qui a été dégagé notamment dans l’affaire du Stade de Furiani, le maire ayant été relaxé, « l’infraction n’ayant fait apparaître aucun lien de causalité même indirect entre le comportement du maire et l’accident survenu » (Crim 2 mars 1994 - Bull. crim., n°85).
La distinction posée par le législateur est la suivante :
- soit une personne physique est l’auteur direct du dommage, auquel cas, une faute simple (lecture a contrario du nouvel article 121-3) est suffisante ;
- soit la personne physique n’est pas l’auteur direct, mais est auteur indirect soit par action, soit par omission (en ne prenant pas « les mesures permettant de l’éviter » nous dit le texte) ; en ce cas, il faut une faute qualifiée pour emporter la responsabilité pénale qui consistera en une violation « manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement » ou « une faute d’une exceptionnelle gravité exposant autrui à un danger qu’elles ne pouvaient ignorer ».
cette distinction entre auteurs indirects et auteurs médiats, pour reprendre les termes même de Monsieur Fauchon, est tirée du rapport du Conseil d’état de 1995 sur la responsabilité pénale des agents publics (La responsabilité des agents publics en cas d’infractions non intentionnelles, documentation française, 1996). Elle est l’œuvre de l’Assemblée nationale en première lecture.
La responsabilité pénale pour délit non intentionnel est donc subordonnée à la commission soit d’une violation intentionnelle d’une obligation ; soit d’une faute particulièrement grossière. Cette dernière faute est d’ailleurs tout à fait comparable à la faute inexcusable telle que la jurisprudence l’a défini en matière d’accident de la circulation (Est inexcusable, au sens de l'art. 3 de la loi du 5 juill. 1985, la faute volontaire, d'une exceptionnelle gravité, exposant sans raison valable son auteur à un danger dont il aurait dû avoir conscience : Civ. 2ème, 20 juill. 1987 : Bull. civ. II, n°160 (dix arrêts) - Gaz. Pal. 1988.1.26 (trois arrêts), note Chabas ; Crim. 4 nov. 1987 : Bull. crim. n°383 et surtout Ass. plén. 10 nov. 1995 : D. 1995.633, rapp. Chartier - JCP 1996.II.22564, concl. Jéol, note Viney - Gaz. Pal. 1996.1.174, concl. Jéol ; ibid. 1997.1.82, note Chabas - Defrénois 1996.762, obs. D. Mazeaud - RTD civ. 1996.187, obs. Jourdain).
En encadrant avec force précision les fautes engageant la responsabilité des « auteurs indirects » d’infractions, le législateur souhaite priver la Cour de cassation de son appréciation et parvenir à l’objectif affiché clairement par les débats : réduire tant que faire ce peut la responsabilité pénale des élus.
Sur un plan théorique, on s’étonnera cependant de la distinction entre auteur direct et indirect du dommage. En effet, la considération du lien de causalité est, comme on l’a vu, particulièrement délicate. La jurisprudence, contrairement aux souhaits du législateur, peut, à travers la notion d’auteur direct ou indirect de l’infraction, modeler la responsabilité des élus. Mme Viney et Monsieur Pradel, consultés par la Commission avaient d’ailleurs mis en garde le législateur de cette conséquence en dénonçant la difficulté de mettre en place une jurisprudence cohérente sur la base de cette notion de causalité. Mme Viney proposait d’ailleurs de se référer plutôt à la distinction entre imprudence active (criminalité par action) et imprudence passive (criminalité par abstention). En ignorant ces observations, la réforme présente le risque de conduire à un statut quo annonciateur d’une nouvelle (re-)réforme… Quand le législateur bégaie.
Sur proposition de la députée Christine Lazerges, il a été inséré après l’article 4 du Code de procédure pénale un article 4-1 rédigé comme suit :
« L’absence de faute pénale non intentionnelle au sens de l’article 121-3 du code pénal ne fait pas obstacle à l’exercice d’une action devant les juridictions civiles afin d’obtenir la réparation d’un dommage sur le fondement de l’article 1383 du code civil si l’existence de la faute civile prévue par cet article est établie ».
cette disposition
revient sur l’état du droit antérieur établi depuis longtemps. Il convient de
faire une présentation de la règle de l’unité de la faute pénale et de la faute
civile avant d’analyser les conséquences juridiques de l’intervention du législateur.
Selon le principe de l’unité de la faute, un
comportement constitutif d’une infraction pénale (crime, délit ou
contravention) constitue en même temps une faute au sens de l’article 1383 du
Code civil. Il a été posé par un vieil arrêt du 18 décembre 1912 (S. 1914,1.
249 note Morel ; D. 1915,1.17 note L.S.; Gaz. Pal. 1913, 1 .107) revenant
sur la position antérieure des juridictions qui distinguaient les deux types de
faute (voir notamment Civ 15 avril 1889, S. 91.292 et Req 31 octobre 1906 – S.
1907.I.126 cité par Merle et Vitu). cet
arrêt a affirmé que le juge répressif ne
peut pas, sous peine de contradiction de motifs, relaxer le prévenu du chef de
blessures involontaires tout en relevant à sa charge une faute dont les
conséquences dommageables sont de nature à donner lieu à une réparation. La
solution est d’ailleurs générale puisque la Cour de cassation a récemment (Civ.
2ème, 3 décembre 1997 –
Pourvoi n° 95-22.318 – Bull. civ. II, n°292 ; D 98 IR. 10 ;
Gaz. Pal., 1998.1, panor. cass. p. 116, Journal n° 134 p. 116) admis que la
relaxe du chef de blessures involontaires et de divagation d’animal dangereux
exclut la responsabilité en tant que gardien de l’animal.
On notera
toutefois que la Cour de cassation a refusé récemment de faire jouer la règle
en cas d’infraction matérielle (Civ 1ère, 7 octobre 1998 - Bull. civ. I n°286 ; D. 1999 somm. 7 obs. P. Jourdain ; Gaz. Pal.,
1999.1, panor. cass. p. 18).
Plus
généralement, deux objections majeures conduisent à la nécessaire séparation de
la faute pénale et de la faute civile.
Il s’agit en
premier lieu d’une différence quant à la finalité des deux ordres de
responsabilité. L’infraction pénale et sa sanction sont, encore aujourd’hui,
tournées vers l’auteur de l’infraction et vers la réparation du trouble causé à
la société toute entière. La responsabilité civile au contraire est tournée
vers la victime. C’est assurément la réparation du préjudice subi
personnellement par la victime qui est au centre de cet ordre de
responsabilité. Or, l’existence d’une unité de la faute emportait des
situations particulièrement inacceptables. L’évolution indemnitaire du droit de
la responsabilité civile a en effet conduit les juges, en matière pénale, à
avoir des considérations humanitaires. Afin de préserver le droit légitime à
une indemnisation pour la victime, on refusait la possibilité d’une relaxe, se
contentant parfois de « poussières de faute » (« le juge
répressif est conduit à se placer dans la perspective civiliste (…) il sait que
son jugement sur l’action publique commandera l’indemnisation de la victime par
la juridiction civile (…) il sait que s’il relaxe le prévenu, il privera la
victime de tout droit à réparation » Traité de droit criminel, 4ème
édition). L’arrêt de principe de 1912 préconisait d’ailleurs la répression des
fautes même légères (« La légèreté de la faute commise ne peut avoir
d’autre effet que celui d’atténuer la peine encourue »).
il s’agit ensuite de
la nature même de la faute. La faute n’est plus en droit civil l’aune de la
responsabilité (quoiqu’elle demeure pour partie présente notamment quant à la
détermination de la réparation). La responsabilité sans faute a ainsi connu un
essor parallèlement à la naissance du machinisme. Le législateur a ainsi posé
des cas de responsabilité objective en matière notamment d’accident du travail
(L 1898), de navigation aérienne (L 1924), d’exploitation de téléphériques (L
1941), d’énergie nucléaire (L 1965 et s.). la
jurisprudence également évolue vers une responsabilité objective à l’image de
l’arrêt Bertrand (Civ. 2ème, 19 février 1997 : Bull. civ. II n°56 ; Gaz. Pal., 1997.2.572, note F.
Chabas ;Gaz. Pal., 1998.1.171, note B. Puill ; D., 1997, somm. p.
290, note D. Mazeaud ;D., 1997.265, note P. Jourdain ; D., 1998,
somm. p. 49, note C.-J. Berr ; JCP, 1997 II 22848, concl. R. Kessous)
a-t-il clairement rejeté l’exonération des parents par la preuve de l’absence
de faute dans l’éducation ou la surveillance. On est en présence d’une
responsabilité es-qualité de parent, une responsabilité objective. Enfin, le
législateur a admis la responsabilité des démens (art 489-2 cc) alors qu’il
n’en va de même en matière pénale.
Inversement, la
faute doit demeurer le pivot de la responsabilité pénale. La sanction pénale,
qui devrait être attachée aux seuls faits les plus graves, ne doit concerner
que des faits personnels qui constitue une faute, faute que le juge doit
caractériser tout particulièrement en matière de responsabilité pour délit non
intentionnel.
C’est pourquoi la doctrine, depuis 1912 condamnait de principe de l’unité de la faute. certains proposaient ainsi de ne retenir comme faute d’imprudence ou de négligence, en matière pénale, que les fautes d’une certaine gravité (Roux) ou encore une faute lourde (selon Donnedieu de Vabres). D’autres admettaient la poursuite d’une faute légère à l’exclusion cependant de la faute très légère (Vidal et Magnol).
La présente réforme pose donc la séparation de
ces deux types de fautes, ce qui rend plus effectif encore l’article 470-1 du
Code de procédure pénale que le législateur toilette pour tenir compte du
changement du nombre d’alinéa dans l’article 121-3 du Code pénal. La faute
d’imprudence n’ayant plus au pénale et au civil la même définition, l’article
470-1 (qui prévoit la possibilité pour le juge pénal de trancher les demandes
de la partie civile même en cas de relaxe du chef d’imprudence) prend désormais
tout son sens.
Les articles 7 ter à 7 de la loi quinquies modifient les articles L 2123-43, L 3123-28 et L 4135-28 du Code général des collectivités territoriales comme suit (en italique, le texte supprimé ; en souligné, le texte nouveau :
« Le maire ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de l'article 121-3 du Code pénal pour des faits Sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l’article 121-3 du code pénal, le maire ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions que s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.
La commune est tenue d’accorder sa
protection au maire, à l’élu municipal le suppléant ou ayant reçu une
délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci
fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le
caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions.
Lorsque le maire ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation agit en qualité d’agent de l’Etat, il bénéficie, de la part de l’Etat, de la protection prévue par l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ».
« Le président du conseil général ou un vice-président ayant reçu une délégation ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de l'article 121-3 du Code pénal pour des faits Sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l’article 121-3 du code pénal, le président du conseil général ou un conseiller général le suppléant ou ayant reçu une délégation ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions que s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.
Le département est tenu d’accorder sa protection au président du conseil général, au conseiller général le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions ».
« Le président du conseil régional ou un vice-président ayant reçu une délégation ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de l'article 121-3 du Code pénal pour des faits Sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l’article 121-3 du code pénal, le président du conseil régional ou un conseiller régional le suppléant ou ayant reçu une délégation ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions que s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.
La région est tenue d’accorder sa protection au président du conseil régional, au conseiller régional le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions ».
La loi du 13 mai 1996 avait posé que le maire et les élus municipaux ayant reçu délégation, le président du Conseil général et vices-présidents ayant reçu délégation et les présidents de Conseil régionaux ainsi que les vices-présidents ayant reçu délégation ne peuvent être poursuivis sur le fondement de l’article 121-3 du Code pénal dès lors qu’ils ont accompli les diligences normales compte tenu des compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie. Il s’agissait selon le ministre des relations avec le Parlement « d’inscrire dans la loi, pour les fonctionnaires et pour les élus locaux, des dispositions rappelant le principe de l’appréciation in concreto de la faute d’imprudence ». Le « geste » pour les 36 000 maires (page 1123 débats, Ass. Nat., séance du 22 février 1996) est aujourd’hui complété par une disposition prévoyant la « protection » desdits élus en cas de poursuite pénale en l’absence de toute faute détachable de l’exercice des fonctions. Le cas particulier du maire disposant à la fois de pouvoir étatique et de pouvoirs municipaux est prévu puisque l’État devra ladite protection lorsqu’il agit dans le domaine de la compétence étatique. Reste à savoir ce que recouvre le terme « protection ».
Pour cela, on peut se référer à l’article 11 de la loi de 1983 tel qu’il a été modifié en 1996. cette disposition pose en effet, en son alinéa 3, que « la collectivité publique est tenue d’accorder sa protection au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute personnelle ». cette réforme de l’article 11 avait suivi le rapport du Conseil d’état (du 9 mai 1996) qui précisait que « s’il est clair que leurs fonctions ne sauraient les mettre à l’abri de poursuites pénales, il serait en revanche anormal que les agents, qui peuvent se trouver poursuivis par suite de faits exclusivement accomplis en vue de la réalisation de l’action publique, ne soient pas soutenus par l’administration à laquelle ils ont apporté leur concours » (page 143 et s, cité par S. Petit, La responsabilité pénale des agents).
Quant au contenu précis de la protection, on peut retenir les frais de transport, de justice, d’avocat qui sera en général celui de l’administration, ce qui peut poser des problèmes en terme de liberté de choix du conseil.
Quant à la portée de cette obligation, elle est générale de sorte que l’état ou la collectivité publique ne puisse s’y soustraire sauf à invoquer l’existence d’une faute détachable de l’agent ou de l’élu. Il s’agit de la consécration tardive de la solution dégagée à l’occasion du célèbre arrêt Thépaz (Recueil Lebon, page 224) : une infraction pénalement pouvant ne pas être une faute personnelle, il paraît pour le moins logique que la collectivité soutienne l’élu ou le fonctionnaire qui se trouve poursuivi
Comme le soulignait M. mazeaud (JO préc. Page 1134), la volonté du législateur d’inscrire partout le principe de l’article 121-3 devait entraîner également la modification des articles 11 bis A du statut des fonctionnaires et 16-1 de celui des militaires. Tel est la vocation de l’article 7 sexies qui homogénéise la rédaction des articles 16-1 de la loi du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires et 11 bis A de la loi de 1983 précitée comme suit :
Art. 16-1
« Les militaires ne peuvent être condamnés sur le fondement du troisième alinéa de l'article 121-3 du Code pénal pour des faits Sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l’article 121-3 du code pénal, les militaires ne peuvent être condamnés sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de leurs fonctions que s'il est établi qu'ils n'ont pas accompli les diligences normales compte tenu de leurs compétences, du pouvoir et des moyens dont ils disposaient ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi leur confie ».
11 bis A
« Les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public ne peuvent être condamnés sur le fondement du troisième alinéa de l'article 121-3 du Code pénal pour des faits Sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l’article 121-3 du code pénal, les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public ne peuvent être condamnés sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de leurs fonctions que s'il est établi qu'il n'ont pas accompli les diligences normales compte tenu de leurs compétences, du pouvoir et des moyens dont ils disposaient ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi leur confie ».
Conclusions :
La présente loi a abandonné un certain nombre de dispositions qui figurait dans la proposition initiale.
Ainsi, il a finalement rejeté la proposition notamment faite par Mme Viney d’étendre la responsabilité de la personne morale en modifiant l’article 121-2 du Code pénal. L’article 6 de la proposition de loi prévoyait ainsi d’étendre à l’ensemble des activités des collectivités territoriales la possible poursuite pénale au lieu des seules activités pouvant faire l’objet d’une délégation de service public comme c’est aujourd’hui le cas. Le groupe d’étude sur la responsabilité pénale des décideurs a cependant rejeté cette modification pour des raisons tenant à la perception sociale de cette réforme. Le Sénat tenait à cette extension, tandis que les députés ont rejeté la modification. La Commission du Sénat a finalement préféré renoncer à cette réforme notamment en vue d’attendre que la jurisprudence précise la notion de responsabilité pénale des personnes morales.
Il a également abandonné son projet de modification de des articles L 232-1 et 331 du Code rural sur les pollutions de rivières et la propagation des épizootie. Le Sénat a suivi ici l’Assemblée nationale qui a fait observer que le texte de l’article 121-3 avait une portée générale et que, par ailleurs, la modification d’une disposition appelait également la modification des autres infractions non intentionnelles. Le caractère général de l’article 121-3 avait été souligné par M. Mazeaud lors du débat sur la loi de 1996 (notamment séance du 22 février 1996, JO Ass. Nat., Débats, 1120 et s.)
Enfin, l’article 7 bis de la proposition de loi envisageait, sur proposition de Monsieur Charasse, de supprimer les règles de passation des marchés publics en cas d’intervention présentant un caractère d’urgence ou de péril. Les députés ont rejeté cette proposition estimant que l’article 122-7 du code pénal prévoyait une exonération d’ordre général en cas de danger imminent.